Alejandro Guevara Arroyo
1. Recientemente[1], el Centro de Investigación y Estudios Políticos de la Universidad de Costa Rica publicó su último Estudio de Opinión Sociopolítica[2]. Ahí se constató, una vez más, que la población costarricense tiene bajísima valoración de dos instituciones claves de nuestro diseño constitucional democrático: la Asamblea Legislativa y los partidos políticos. De un total de 21 instituciones centrales en la sociedad nacional, las mentadas instituciones políticas son las dos peor valoradas. Posiciones casi idénticas se ha registrado de forma ininterrumpida desde la primera aparición del informe, en el 2012[3]. Resulta notable que las dos instituciones tienen un papel central en el ejercicio del más importante poder en una República: el legislativo. Sospecho que la opinión negativa de la ciudadanía apunta a un problema grave en el funcionamiento de las instituciones que ejercen ese poder público.
Me gustaría articular un dictamen del problema, de su fuente, y sugerir una vía de solución. Estimo que se tratan de puntos poco considerados en la discusión pública, que se concentra más bien en el desempeño circunstancial de dichas instituciones. Creo que este estudio del CIEP apunta hacia una hacia una situación sensible: que la Asamblea Legislativa de Costa Rica, como realidad institucional que hace posible el auto-gobierno mediante las leyes, no existe (o –al menos- está cerca de no existir).
Con su opinión, la ciudadanía reconoce la inexistencia de esa institución. El descontento contra esos espacios es disparado por el hecho de que se supone que ella da forma una serie de prácticas de ejercicio del poder político que cumplen una función democrática clave, pero que en los hechos se revela definitivamente incapaz de alcanzar la meta. Los determinantes profundos de esta situación se encuentran en al menos dos niveles: (a) que las prácticas de quienes accionan bajo esa institución no corresponden del todo con la función que esta intenta desempeñar y (b) que no existe la realidad sociológica que requiere para tener sentido. A continuación ampliaré estos asuntos.
2. Las instituciones políticas tienen una estructura y esta determina su funcionamiento. La estructura logra esto porque es una normatividad articulada que quienes accionan en la institución ven como sus normas (las ven desde el punto de vista interno, para utilizar la famosa expresión de H. Hart).
3. Pues bien, las instituciones en general tienen ciertas estructuras para cumplir funciones sociales. Las funciones, entonces, determinan a las estructuras. Ahora, las instituciones políticas modernas fueron diseñadas para lograr funciones políticas. Esto quiere decir que su normatividad está constituida de tal forma que dirija las acciones para realizar ciertas realidades sociales que sin la institución serían del todo improbable que se dieran. Sin embargo, una institución puede fracasar íntegramente en lograr su función. Esto se puede dar (a) si los practicantes de la institución ya no asumen su normatividad como propia, (b) si la función se ha vuelto totalmente irrelevante (no es una función aceptable o concebible) y/o (c) si las condiciones sociales sobre las que opera la institución son de tal índole que no sólo es improbable que sin la institución se dé la realidad social que la institución busca, sino que en cualquier caso es imposible alcanzar el objetivo (o, al menos, eso creen los agentes –por cierto, en este nivel, creer es actuar-). En tales casos, es probable que la institución como tal haya dejado de existir, si bien tal hecho puede no ser claramente aceptado en la sociedad.
4. Según la Constitución Política de Costa Rica, la potestad de legislar reside en el pueblo, pero este la delega en la Asamblea Legislativa[4]. Esto no es nada trivial, pues señala (y constituye) la función de esa institución. Permítaseme explicarme: en la base de la estructura constitucional de una república democrática, se encuentra la opción por el gobierno de las leyes (no de las personas). Las leyes, entonces, son las que tienen la autoridad. No obstante, para que las leyes no sean mera imposición sobre la ciudadanía, deben ser su propia decisión deliberada. Que sea una decisión deliberada quiere decir que no es una imposición ni una mera negociación, sino que se trata de una decisión basada en razones. Que sea de la ciudadanía supone que cada integrante de ese conjunto, de alguna forma, es tomado institucionalmente en cuenta como un agente político con igual dignidad.
Sin embargo, en la visión constitucional de la moderna occidental, se entendió que el pueblo no podía presentarse in propia persona a tomar la decisión deliberada de las leyes que han de tener autoridad ante sí mismo. Por eso, requería una particular institución que interviniera por él. Esta es la Asamblea Legislativa, en la cual está delegada dicha función política fundamental: la de hacer probable que el pueblo decida, deliberativamente, las leyes que lo gobiernan. Para lograr la función, la institución debe reflejar en su diseño aspectos claves del pueblo: debe mostrar las distintas alternativas ideológicas sobre el bien común, la justicia y los intereses que se encuentran en la sociedad; debe respetar a cada individuo como un agente con igual dignidad; y el procedimiento de toma de decisiones ha de habilitar que estas sean tomadas con base en razones. Satisfacer estos requerimientos explica el diseño de la institución realmente existente: (a) sus integrantes reflejan las preferencias y concepciones políticas de la ciudadanía, encauzadas e informadas mediante los partidos políticos (he aquí, por cierto, su función constitutiva); (b) dichos integrantes son seleccionados mediante un procedimiento que respeta la posición de cada persona ciudadana igualitariamente y ellos mismos tienen igual dignidad dentro del cuerpo colegiado y (c) deben tomar sus decisiones basándose en razones políticas, filtradas por medio del debate. (d) Al final de este, se realiza una votación para decidir si se aprueban las propuestas legales. Por ello, según el diseño institucional, la Asamblea Legislativa selecciona sus integrantes a partir de la votación universal de la ciudadanía sobre las alternativas ofrecidas por los partidos políticos y el procedimiento de decisión del cuerpo colegiado requiere parlamentar antes de votar.
5. Propongo que la decepción de la ciudadanía respecto de la la Asamblea Legislativa y los partidos políticos, se da por su reconocimiento de que lo que ahí sucede no cumple ni puede cumplir la función que el diseño de la institución pretendía hacer probable. La Asamblea Legislativa no existe. Esto se nota porque la descripción realista de las prácticas que ahí se desarrollan no se corresponde del todo con las acciones que el diseño institucional pretende dirigir. En primer lugar, los partidos políticos son percibidos no ya como los espacios mediante los cuales la ciudadanía encauza y discute sus concepciones del bien común, de la justicia y de sus intereses. En Costa Rica, los partidos políticos no son partidos políticos: son meras facciones, o sea, grupos de personas que trabajan para sus propios intereses y para la supervivencia del grupo que asegura la satisfacción de esos intereses. En los partidos políticos, la presencia de la ciudadanía se ha vuelto irreal.
En segundo lugar, las elecciones periódicas como único mecanismo institucional de contacto genuino de la ciudadanía con las fracciones legislativas se muestra totalmente insuficiente para informar y controlar el comportamiento de estas. En tercer lugar, el parlamento como mecanismo de decisión (casi) no existe. Las formas del debate se han vuelto puro formalismo. Uno no puede sino sentir que las decisiones políticas claves son tomadas casi exclusivamente mediante negociación (ora pública, ora oculta). Pero la negociación no es un debate. De hecho, creo que el debate genuino es tan irreal, la institucionalidad tan incapaz de lograrlo, que ciudadanía y políticos ya no recuerdan qué significa debatir.
En cuarto y último lugar, la idea de representación de la ciudadanía es sociológicamente imposible, porque la ciudadanía ya no puede ser segmentada en grupos compactos a partir de sus intereses y concepciones políticas. La ciudadanía contemporánea se ha desagregado en complejos entramados de intereses y concepciones. Por ejemplo, hoy día el obrero de una fábrica puede además ser una persona religiosa, adversa a la existencia de sindicatos, un ambientalista y un cosmopolita, puede favorecer los derechos de minorías LGTBI y estar en favor del punitivismo radical sobre la delincuencia, etc. Su compañera de trabajo, su vecino o un familiar pueden tener una articulación de intereses y concepciones parcial o totalmente distinta.
Sin embargo, los mecanismos de representación política articulados en la Asamblea Legislativa mediante la votación de la ciudadanía sobre las alternativas brindadas por los partidos políticos, suponen que la sociedad se divide en grupos políticamente compactos. Es en atención a estos grupos que se organizará el cuerpo colegiado representativo. La realidad sociológica de nuestra ciudadanía contemporánea no se corresponde con la sociedad supuesta por el diseño de la Asamblea Legislativa. Por ello, resulta dudoso que aun si no existieran las otras dificultades mencionadas previamente, este mecanismo institucional pudiera cumplir su función de hacer probable el auto-gobierno.
6. Algunas de las causas de la realidad recién descrita podrían corregirse parcialmente: una reforma cuidadosa del diseño de la Asamblea Legislativa y de los partidos políticos podría contribuir en hacer más probable que cumplan su función (v.g. los partidos políticos podrían rediseñarse de forma que evitaran el elitismo que inhibe la convocatoria y presencia de la ciudadanía en sus espacios).
Empero, creo que sólo el rediseño constitucional profundo y creativo de la sala de máquinas del poder político podría hacer viable lo que hoy día es totalmente improbable, o sea, que el gobierno de las leyes sea auto-gobierno de la ciudadanía. Ejemplos de un camino posible pueden ser la ampliación y profundización de los mecanismos de democracia participativa (que sin embargo deben ser cuidadosamente diseñados para evitar diversos peligros, v.g. su cooptación populista)[5] y la constitución de espacios para la deliberación ciudadana vinculante (v.g. mediante asambleas ciudadanas o cabildos abiertos, etc.), entre otros.
7. En Costa Rica, la Asamblea Legislativa está diseñada para hacer probable el auto-gobierno mediante las leyes. Los partidos políticos forman parte necesaria de ese mecanismo. Esta es la función constitutiva de esas instituciones sociales. No obstante, este aparato ha fracasado para cumplir su función y por ello la república democrática es hoy una idea con poca realidad en la sociedad. Dado que es imposible que cumplan su función, en cierto sentido, esas instituciones han dejado de existir (lo que no quiere decir que en su lugar no exista otra cosa). Reflejo del reconocimiento de estos hechos es el profundo descontento y desconfianza de la población para con dichas instituciones, que son identificadas como espacios de poder político que prometen que en su funcionamiento hay un lugar clave para la ciudadanía, promesa que sin embargo fracasan en cumplir.
8. Bibliografía relevante:
Atria, Fernando. 2016. La forma del Derecho. Madrid: Marcial Pons
Feenstra, R., y Welp, Yaninna. 2019. "Sobre demos, cracias y gogias: reflexiones sobre las democracias." Araucaria. Revista Iberoamericana de Filosofía, Política, Humanidades y Relaciones Internacionales 21 (42): 585-604.
Fiovaranti, M. 2014. Constitucionalismo, experiencias históricas y tendencias actuales. Madrid: Trotta.
Gargarella, R. 2014. La sala de máquinas de la Constitución: dos siglos de constitucionalismo en América Latina (1810-2010). Buenos Aires: Katz.
———. 2018. El Derecho como una conversación entre iguales. Buenos Aires: Siglo Veintiuno.
Lafont, Cristina. 2020. Democracy without Shortcuts: A Participatory Conception of Deliberative Democracy. New York: Oxford University Press.
Lissidini, Alicia y Ovares Sánchez, Carolina. 2020. "Cómo el referéndum puede impulsar el diálogo entre iguales." Revista de Estudios Políticos. 185: 115-138.
Waldron, Jeremy. 2005. Derecho y desacuerdos. Madrid: Marcial Pons.
[1] Este documento fue publicado originalmente el 23 de setiembre del 2020 en un blog filosófico costarricense, ya desaparecido, que se denominó Laboratorio de Filosofía Emergente. LAFE fue un proyecto de discusión formado por profesoras y profesores de la Universidad de Costa Rica y de la Universidad Nacional de Costa Rica.
[2]https://ciep.ucr.ac.cr/wp-content/uploads/2024/09/INFORME-DE-RESULTADOS-DE-LA-ENCUESTA-CIEP-UCR-Septiembre-2024-2.html
[3] https://ciep.ucr.ac.cr/informes-del-estudio-de-opinion-sociopolitica-2012-2019/ y https://ciep.ucr.ac.cr/estudios-de-opinion-sociopolitica/.
[4] Artículo 105.
[5] El cardinal ejemplo de Suiza es una muestra de lo que es posible y deseable.
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