Alejandro Guevara Arroyo
1.
Recientemente,
el Centro de Investigación y Estudios Políticos de la Universidad de Costa Rica
publicó su último Estudio de Opinión
Sociopolítica.
Ahí se constató, una vez más, que la población costarricense tiene bajísima
valoración de dos instituciones claves de nuestro diseño constitucional
democrático: la Asamblea Legislativa y los partidos políticos. De un total de
21 instituciones centrales en la sociedad nacional, las mentadas instituciones
políticas son las dos peor valoradas. Posiciones casi idénticas se ha registrado
de forma ininterrumpida desde la primera aparición del informe, en el 2012.
Resulta notable que las dos instituciones tienen un papel central en el
ejercicio del más importante poder en una República: el legislativo. Sospecho
que la opinión negativa de la ciudadanía apunta a un problema grave en el
funcionamiento de las instituciones que ejercen ese poder público.
Me gustaría articular un dictamen del problema,
de su fuente, y sugerir una vía de solución. Estimo que se tratan de puntos
poco considerados en la discusión pública, que se concentra más bien en el
desempeño circunstancial de dichas instituciones. Creo que este estudio del
CIEP apunta hacia una hacia una situación sensible: que la Asamblea Legislativa
de Costa Rica, como realidad institucional que hace posible el auto-gobierno
mediante las leyes, no existe (o –al menos- está cerca de no existir).
Con
su opinión, la ciudadanía reconoce la
inexistencia de esa institución. El descontento contra esos espacios es
disparado por el hecho de que se supone que ella da forma una serie de prácticas
de ejercicio del poder político que cumplen una función democrática clave, pero
que en los hechos se revela definitivamente incapaz de alcanzar la meta. Los determinantes profundos de esta situación
se encuentran en al menos dos niveles: (a) que las prácticas de quienes
accionan bajo esa institución no corresponden del todo con la función que esta
intenta desempeñar y (b) que no existe la realidad sociológica que requiere
para tener sentido. A continuación ampliaré estos asuntos.
2.
Las instituciones políticas
tienen una estructura y esta determina su funcionamiento. La estructura logra
esto porque es una normatividad articulada que quienes accionan en la institución
ven como sus normas (las ven desde el
punto de vista interno, para utilizar la famosa expresión de H. Hart).
3.
Pues bien, las instituciones
en general tienen ciertas estructuras para cumplir funciones sociales. Las
funciones, entonces, determinan a las estructuras. Ahora, las instituciones
políticas modernas fueron diseñadas para
lograr funciones políticas. Esto quiere decir que su normatividad está
constituida de tal forma que dirija las acciones para realizar ciertas
realidades sociales que sin la institución serían del todo improbable que se
dieran. Sin embargo, una institución puede fracasar íntegramente en lograr su
función. Esto se puede dar (a) si los practicantes de la institución ya no asumen
su normatividad como propia, (b) si la función se ha vuelto totalmente irrelevante
(no es una función aceptable o concebible) y/o (c) si las condiciones sociales
sobre las que opera la institución son de tal índole que no sólo es improbable
que sin la institución se dé la realidad social que la institución busca, sino
que en cualquier caso es imposible alcanzar
el objetivo (o, al menos, eso creen los agentes –por cierto, en este nivel,
creer es actuar-). En tales casos, es probable que la institución como tal haya
dejado de existir, si bien tal hecho puede no ser claramente aceptado en la
sociedad.
4.
Según la Constitución Política
de Costa Rica, la potestad de legislar reside en el pueblo, pero este la delega
en la Asamblea Legislativa.
Esto no es nada trivial, pues señala (y constituye) la función de esa
institución. Permítaseme explicarme: en la base de la estructura constitucional
de una república democrática, se encuentra la opción por el gobierno de las
leyes (no de las personas). Las leyes, entonces, son las que tienen la autoridad.
No obstante, para que las leyes no sean mera imposición sobre la ciudadanía,
deben ser su propia decisión deliberada. Que sea una decisión deliberada quiere
decir que no es una imposición ni una mera negociación, sino que se trata de
una decisión basada en razones. Que sea de la ciudadanía supone que cada
integrante de ese conjunto, de alguna forma, es tomado institucionalmente en
cuenta como un agente político con igual dignidad.
Sin
embargo, en la visión constitucional de la moderna occidental, se entendió que el
pueblo no podía presentarse in propia
persona a tomar la decisión deliberada de las leyes que han de tener
autoridad ante sí mismo. Por eso, requería una particular institución que
interviniera por él. Esta es la Asamblea Legislativa, en la cual está delegada dicha
función política fundamental: la de hacer probable que el pueblo decida,
deliberativamente, las leyes que lo gobiernan. Para lograr la función, la
institución debe reflejar en su diseño aspectos claves del pueblo: debe mostrar
las distintas alternativas ideológicas sobre el bien común, la justicia y los
intereses que se encuentran en la sociedad; debe respetar a cada individuo como
un agente con igual dignidad; y el procedimiento de toma de decisiones ha de
habilitar que estas sean tomadas con base en razones. Satisfacer estos
requerimientos explica el diseño de la institución realmente existente: (a) sus
integrantes reflejan las preferencias y concepciones políticas de la
ciudadanía, encauzadas e informadas mediante los partidos políticos (he aquí,
por cierto, su función constitutiva); (b) dichos integrantes son seleccionados
mediante un procedimiento que respeta la posición de cada persona ciudadana
igualitariamente y ellos mismos tienen igual dignidad dentro del cuerpo
colegiado y (c) deben tomar sus decisiones basándose en razones políticas,
filtradas por medio del debate. (d) Al final de este, se realiza una votación
para decidir si se aprueban las propuestas legales. Por ello, según el diseño
institucional, la Asamblea Legislativa selecciona sus integrantes a partir de
la votación universal de la ciudadanía sobre las alternativas ofrecidas por los
partidos políticos y el procedimiento de decisión del cuerpo colegiado requiere
parlamentar antes de votar.
5.
Propongo que la decepción de
la ciudadanía respecto de la la Asamblea Legislativa y los partidos políticos,
se da por su reconocimiento de que lo que ahí sucede no cumple ni puede cumplir
la función que el diseño de la institución pretendía hacer probable. La
Asamblea Legislativa no existe. Esto se nota porque la descripción realista de
las prácticas que ahí se desarrollan no se corresponde del todo con las
acciones que el diseño institucional pretende dirigir. En primer lugar, los
partidos políticos son percibidos no ya como los espacios mediante los cuales
la ciudadanía encauza y discute sus concepciones del bien común, de la justicia
y de sus intereses. En Costa Rica, los partidos políticos no son partidos
políticos: son meras facciones, o sea, grupos de personas que trabajan para sus
propios intereses y para la supervivencia del grupo que asegura la satisfacción
de esos intereses. En los partidos políticos, la presencia de la ciudadanía se
ha vuelto irreal.
En
segundo lugar, las elecciones periódicas como único mecanismo institucional de contacto
genuino de la ciudadanía con las fracciones legislativas se muestra totalmente
insuficiente para informar y controlar el comportamiento de estas. En tercer
lugar, el parlamento como mecanismo de decisión (casi) no existe. Las formas
del debate se han vuelto puro formalismo.
Uno no puede sino sentir que las decisiones políticas claves son tomadas casi
exclusivamente mediante negociación (ora pública, ora oculta). Pero la
negociación no es un debate. De hecho, creo que el debate genuino es tan irreal,
la institucionalidad tan incapaz de lograrlo, que ciudadanía y políticos ya no
recuerdan qué significa debatir.
En
cuarto y último lugar, la idea de representación de la ciudadanía es
sociológicamente imposible, porque la ciudadanía ya no puede ser segmentada en
grupos compactos a partir de sus intereses y concepciones políticas. La
ciudadanía contemporánea se ha desagregado en complejos entramados de intereses
y concepciones. Por ejemplo, hoy día el obrero de una fábrica puede además ser
una persona religiosa, adversa a la existencia de sindicatos, un ambientalista y
un cosmopolita, puede favorecer los derechos de minorías LGTBI y estar en favor
del punitivismo radical sobre la delincuencia, etc. Su compañera de trabajo, su
vecino o un familiar pueden tener una articulación de intereses y concepciones
parcial o totalmente distinta.
Sin
embargo, los mecanismos de representación política articulados en la Asamblea
Legislativa mediante la votación de la ciudadanía sobre las alternativas
brindadas por los partidos políticos, suponen que la sociedad se divide en
grupos políticamente compactos. Es en atención a estos grupos que se organizará
el cuerpo colegiado representativo. La realidad sociológica de nuestra
ciudadanía contemporánea no se corresponde con la sociedad supuesta por el
diseño de la Asamblea Legislativa. Por ello, resulta dudoso que aun si no
existieran las otras dificultades mencionadas previamente, este mecanismo
institucional pudiera cumplir su función de hacer probable el auto-gobierno.
6.
Algunas de las causas de la
realidad recién descrita podrían corregirse parcialmente: una reforma cuidadosa
del diseño de la Asamblea Legislativa y de los partidos políticos podría contribuir
en hacer más probable que cumplan su función (v.g. los partidos políticos
podrían rediseñarse de forma que evitaran el elitismo que inhibe la
convocatoria y presencia de la ciudadanía en sus espacios).
Empero,
creo que sólo el rediseño constitucional profundo y creativo de la sala de
máquinas del poder político podría hacer viable lo que hoy día es totalmente
improbable, o sea, que el gobierno de las leyes sea auto-gobierno de la
ciudadanía. Ejemplos de un camino posible pueden ser la ampliación y
profundización de los mecanismos de democracia participativa (que sin embargo
deben ser cuidadosamente diseñados para evitar diversos peligros, v.g. su
cooptación populista)
y la constitución de espacios para la deliberación ciudadana vinculante (v.g.
mediante asambleas ciudadanas o cabildos abiertos, etc.), entre otros.
7.
En Costa Rica, la Asamblea
Legislativa está diseñada para hacer probable el auto-gobierno mediante las
leyes. Los partidos políticos forman parte necesaria de ese mecanismo. Esta es
la función constitutiva de esas instituciones
sociales. No obstante, este aparato ha fracasado para cumplir su función y por
ello la república democrática es hoy una idea con poca realidad en la sociedad.
Dado que es imposible que cumplan su función, en cierto sentido, esas
instituciones han dejado de existir (lo que no quiere decir que en su lugar no
exista otra cosa). Reflejo del
reconocimiento de estos hechos es el profundo descontento y desconfianza de la
población para con dichas instituciones, que son identificadas como espacios de
poder político que prometen que en su funcionamiento hay un lugar clave para la
ciudadanía, promesa que sin embargo fracasan en cumplir.
8.
Bibliografía relevante:
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